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2021年3月9日，農(nóng)藥塑料包裝物回收處理及地膜殘留污染防控討論會通過線上線下的方式在京召開。會議建議相關(guān)部門加強(qiáng)對農(nóng)藥和農(nóng)業(yè)化學(xué)品的宣傳和教育，提高農(nóng)民用藥水平的同時提高他們的環(huán)境保護(hù)意識；建立農(nóng)業(yè)廢棄物集中處理部門，對其進(jìn)行無害化處理；對農(nóng)藥研制、生產(chǎn)、銷售、使用的全過程實行嚴(yán)格監(jiān)管和有效管理。以下是中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法治研究中心執(zhí)行主任李玉梅的發(fā)言，分享給大家。
編者按/時子 審/Mavis 編/sakura
感謝主持人，各位專家、各位聽眾，大家好。在這里，我主要分享三個方面的內(nèi)容，第一農(nóng)藥及其包裝物和農(nóng)膜的法律定位，第二農(nóng)藥及其包裝物和農(nóng)膜污染防治法律體系，第三農(nóng)業(yè)污染防治法治能力提升。
農(nóng)藥及其包裝物和農(nóng)膜的法律定位
關(guān)于農(nóng)藥塑料包裝物回收處理及地膜殘留物污染，過去我認(rèn)同是農(nóng)民等生產(chǎn)經(jīng)營者亂丟或者農(nóng)藥企業(yè)沒處理好，這在當(dāng)時也是一種主流觀點。但是，隨著我們對這個問題更加深入的研究，我認(rèn)為這個看法太片面，其實這是一個系統(tǒng)性問題要協(xié)力解決，要從生產(chǎn)、消費(fèi)、社會等多視角解決，如果解決不好甚至關(guān)乎母親河保護(hù)、土壤污染防治、大氣污染防治、人體健康等大事。
第一白色無紡布，農(nóng)藥及其包裝物和農(nóng)膜到底是什么？法律上如何把他們作為規(guī)制對象。盡管剛才很多學(xué)者都提出來說農(nóng)藥和地膜污染是因為我國的法律不健全，但這個觀點我并不完全認(rèn)同，立法目前較為完備。類似過去我也曾認(rèn)為農(nóng)藥農(nóng)膜都是不好的，現(xiàn)在我已經(jīng)摒棄了這個極端的觀點。一方面，經(jīng)過剛才專家們的科學(xué)評判，我們可以形成一種共識，也就是農(nóng)藥和農(nóng)膜是一種重要的農(nóng)業(yè)投入品。那農(nóng)藥瓶和農(nóng)膜等廢棄物在歸類上應(yīng)該屬于哪一類垃圾？有人說它是固體廢棄物，有人說是危險廢棄物，從法律上該如何去界定它是一個問題。另一方面，農(nóng)藥和農(nóng)膜的使用關(guān)乎到農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全和生態(tài)環(huán)境，因此，我們要從消費(fèi)者保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和整體生態(tài)系統(tǒng)健康的角度來看待這個問題。我們需要系統(tǒng)地看待農(nóng)藥及其包裝瓶、農(nóng)膜污染防治問題。從法律調(diào)整看，這是一個交叉作用的領(lǐng)域，是由法律拼圖來共同調(diào)整。
我認(rèn)為，農(nóng)藥、農(nóng)膜污染防治的問題，要放在農(nóng)業(yè)和環(huán)境保護(hù)的雙向法律政策體系當(dāng)中。在美麗中國建設(shè)行動下，我們貫徹綠色發(fā)展新理念，農(nóng)業(yè)實現(xiàn)綠色發(fā)展，要從資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)品質(zhì)量這四個維度來共同約束。從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略到今年的中央一號文件，我國要全面實施秸稈綜合利用和農(nóng)膜農(nóng)藥包裝物回收行動，加強(qiáng)可降解農(nóng)膜研發(fā)和推廣。但是，可降解農(nóng)膜并不是一個萬能的解藥，環(huán)境效果和科學(xué)性有待深入研究。目前，很多地方全面禁止秸稈焚燒，機(jī)械、野蠻禁止農(nóng)業(yè)廢棄物處理的傳統(tǒng)措施，會帶來一定問題。既然農(nóng)業(yè)廢棄物不可避免，就要求一定有處理的出口，否者是不利于真正解決農(nóng)業(yè)污染問題的。整體而言，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的未來應(yīng)該是防治污染，保障食品安全，維護(hù)生態(tài)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。白色無紡布
農(nóng)藥及其包裝物和農(nóng)膜污染防治法律
第二，我國已經(jīng)建立了從法律、行政法規(guī)到部門規(guī)章較為完備的法律體系，共同預(yù)防和治理農(nóng)藥及其包裝物、農(nóng)膜的環(huán)境污染問題?！稇椃ā肥菄业母敬蠓?，在第26條規(guī)定了國家的污染防治義務(wù)?！董h(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境保護(hù)的基本法，第6條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的廣泛義務(wù)。一切單位和個人、地方各級人民政府、企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者、公民都承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)?！掇r(nóng)業(yè)法》是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本法，有防治農(nóng)業(yè)污染的具體條款。第6條規(guī)定，國家堅持科教興農(nóng)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的方針。第57條規(guī)定，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。第65條第1款規(guī)定，各級農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織采取生物措施或者使用高效低毒低殘留農(nóng)藥、獸藥，防治動植物病、蟲、雜草、鼠害。
除了憲法和環(huán)境基本法、農(nóng)業(yè)基本法外，我梳理了農(nóng)藥及其包裝物和農(nóng)膜污染防治法律規(guī)范，這是一個多部門法共同調(diào)整的法律領(lǐng)域，既包括實體法，也涉程序法，既有法律，還有下位的行政法規(guī)和部門規(guī)章。下面我重點介紹幾部法律：白色無紡布
首先，我想講下和每個人的生活都息息相關(guān)的《民法典》，其確定的綠色原則意義重大，統(tǒng)籌了后面的具體制度。
第一編總則第9條規(guī)定，民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營者買賣農(nóng)藥、農(nóng)膜都是常見的民事活動。
第二編物權(quán)第三分編用益物權(quán)一般規(guī)定的第326條規(guī)定，用益物權(quán)人行使權(quán)利，應(yīng)當(dāng)遵守法律有關(guān)保護(hù)和合理開發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的規(guī)定。所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)的典型類型，農(nóng)民等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動要保護(hù)生態(tài)環(huán)境。
第三編合同第一分編通則第四章合同的履行第509條第3款規(guī)定，當(dāng)事人在履行合同過程中，應(yīng)當(dāng)避免浪費(fèi)資源、污染環(huán)境和破壞生態(tài)。第八章違約責(zé)任第577條規(guī)定了獨(dú)立的違約形態(tài)，當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等違約責(zé)任。
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第九章買賣合同第619條規(guī)定，出賣人應(yīng)當(dāng)按照約定的包裝方式交付標(biāo)的物。對包裝方式?jīng)]有約定或者約定不明確，依據(jù)本法第五百一十條的規(guī)定仍不能確定的，應(yīng)當(dāng)按照通用的方式包裝；沒有通用方式的，應(yīng)當(dāng)采取足以保護(hù)標(biāo)的物且有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的包裝方式。第625條規(guī)定，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定或者按照當(dāng)事人的約定，標(biāo)的物在有效使用年限屆滿后應(yīng)予回收的，出賣人負(fù)有自行或者委托第三人對標(biāo)的物予以回收的義務(wù)。這些規(guī)定和生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)對農(nóng)藥、農(nóng)膜買賣當(dāng)事人都是有約束力的。白色無紡布
《民法典》第七編中特別規(guī)定了生態(tài)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的救濟(jì)范圍。未來像中國綠發(fā)會等公益組織和檢察院提起環(huán)境公益訴訟應(yīng)該會越來越多。以上這些都是《民法典》當(dāng)中大家可以看到的非常有誠意的環(huán)境友好規(guī)定。當(dāng)然，環(huán)境保護(hù)法律義務(wù)的承擔(dān)和履行，也與法律的實施效果和國家環(huán)境教育的發(fā)展密切相關(guān)。
其次白色無紡布，我國2018年最新通過的《土壤污染防治法》對農(nóng)藥、農(nóng)膜的污染防治責(zé)任的規(guī)定是相對具體的，還有《農(nóng)藥管理條例》行政法規(guī)，以及《農(nóng)藥登記管理辦法》和2020年通過的《農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》《農(nóng)用薄膜管理辦法》等部門規(guī)章。國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)用地農(nóng)藥、化肥使用指導(dǎo)和使用總量控制，加強(qiáng)農(nóng)用薄膜使用控制；制定農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)投入品及其包裝物標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)土壤污染防治的要求。農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)者、銷售者和使用者應(yīng)當(dāng)及時回收農(nóng)藥、肥料等農(nóng)業(yè)投入品的包裝廢棄物和農(nóng)用薄膜，并將農(nóng)藥包裝廢棄物交由專門的機(jī)構(gòu)或者組織進(jìn)行無害化處理。
具體辦法由國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會同國務(wù)院生態(tài)環(huán)境等主管部門制定。同時，國家采取措施，鼓勵、支持單位和個人回收農(nóng)業(yè)投入品包裝廢棄物和農(nóng)用薄膜。在這里也有一個法律適用中法律規(guī)則的選擇問題，《土壤污染防治法》規(guī)定，農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)者、銷售者、使用者未按照規(guī)定及時回收肥料等農(nóng)業(yè)投入品的包裝廢棄物或者農(nóng)薄膜，或者未按照規(guī)定及時回收農(nóng)藥包裝廢棄物交由專門的機(jī)構(gòu)或者組織進(jìn)行無害化處理的，由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主部門責(zé)令改正，處一萬元以上十萬元以下的罰款；農(nóng)業(yè)投入品使用者為個人的，可以處二百元以上二千元以下的罰款。但是，在《固體廢物污染環(huán)境防治法》中規(guī)定單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反固體廢物管理其他要求，污染環(huán)境、破壞生態(tài)的，可以處十萬元以上一百萬元以下的罰款，對該處罰有關(guān)法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。兩部法律在守法、執(zhí)法和法律適用中會出現(xiàn)不確定性。
再次白色無紡布，我們看下《固體廢物污染環(huán)境防治法》，如前所述的農(nóng)藥和農(nóng)膜污染防治條款我不再贅述，但是重點關(guān)注第一章總則中的第9條和第10條，科普是最薄弱的。例如，我們不可將農(nóng)藥和可降解農(nóng)膜妖魔化，通過自然科學(xué)和社會科學(xué)的科普，加強(qiáng)固體廢物污染環(huán)境防治宣傳教育和科學(xué)普及，增強(qiáng)公眾固體廢物污染環(huán)境防治意識。農(nóng)業(yè)污染防治法律的科學(xué)普及和宣傳不足。例如，我提到的農(nóng)藥包裝瓶的垃圾分類問題?！秶椅ｋU廢物名錄(2021年版)》中，HW04就是關(guān)于農(nóng)藥廢物的界定，很多人并不了解。基于毒性，農(nóng)藥廢物應(yīng)嚴(yán)格按照危險廢物管理，但達(dá)到豁免條件它是可以豁免的，目錄與豁免之間轉(zhuǎn)換，需要技術(shù)和政策的匹配，分類要科學(xué)。
最后白色無紡布，在中國傳統(tǒng)的農(nóng)耕思想中，我們非常珍惜和利用土地等自然資源?，F(xiàn)在我們要打好農(nóng)業(yè)面源污染治理攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)一控兩減三基本的目標(biāo)，有效保障我國糧食供給安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)環(huán)境特別是產(chǎn)地環(huán)境的安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)三位一體協(xié)同發(fā)展。但是這其中有個問題常被忽略，在綠色農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中農(nóng)民的環(huán)境成本增加了。如果環(huán)境成本不在終端產(chǎn)品價格端體現(xiàn)，這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就很難持續(xù)，這是我的一個鮮明觀點，環(huán)境成本要通過補(bǔ)貼或市場支付給農(nóng)民。環(huán)境成本帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加，政府如果沒有補(bǔ)貼，消費(fèi)者又不愿意付費(fèi)，那農(nóng)民作為生產(chǎn)經(jīng)營者是沒有采取環(huán)境友好措施動力的。德國家庭農(nóng)場在保護(hù)自然資源的可持續(xù)利用和生物多樣性方面具有強(qiáng)烈的動力，法律保障他們通過代際傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)知識傳播和職業(yè)教育提升職業(yè)素質(zhì)，并通過遵循最佳農(nóng)業(yè)實踐技術(shù)獲得財政補(bǔ)貼以及實現(xiàn)政府在有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量追求。
農(nóng)業(yè)污染防治法治能力提升
在全面依法治國戰(zhàn)略下，我國已經(jīng)建立了農(nóng)業(yè)污染防治較為完善的法律體系，立法路徑清晰，但是我們的法治能力還需要不斷提升?？茖W(xué)立法之后，我們的法律宣傳和法治思維養(yǎng)成非常關(guān)鍵，特別要注重對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者、農(nóng)藥和地膜生產(chǎn)者、農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門和生態(tài)環(huán)境管理部門的科普。此外，厘清法律關(guān)系和權(quán)利的請求權(quán)基礎(chǔ)也非常重要。農(nóng)民向農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營者主張權(quán)利，權(quán)利基礎(chǔ)來自于合同中關(guān)于農(nóng)藥瓶回收義務(wù)。
我國農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。在農(nóng)藥瓶和農(nóng)膜回收利用和分類處置中，集體經(jīng)濟(jì)組織作為依法代表集體行使所有權(quán)的適格主體，并沒有履行好所有權(quán)人的生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，大多沒有采取有效措施防治此類污染。因此，我們需要加強(qiáng)法律實施，包括政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者在內(nèi)的法律關(guān)系主體都要將守法落到實處。白色無紡布
當(dāng)然，最艱難的環(huán)節(jié)在執(zhí)法路徑。農(nóng)業(yè)執(zhí)法中遇到很多困難，但是嚴(yán)格執(zhí)法是未來解決農(nóng)業(yè)面源污染的必然路徑。我們只有明確法律的權(quán)利義務(wù)邊界，才能夠劃清法律責(zé)任的范圍，獎懲分明，增加農(nóng)業(yè)環(huán)境違法成本，各類主體才不敢違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定。同時，我們關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染治理的法律激勵還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，有必要大力培育農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的經(jīng)營主體和服務(wù)主體，開展統(tǒng)籌防治等專業(yè)化服務(wù)，支持規(guī)模種養(yǎng)企業(yè)、專業(yè)化公司、農(nóng)民合作社等建設(shè)運(yùn)營農(nóng)業(yè)廢棄物處理和資源化設(shè)施，采取政府統(tǒng)一購買服務(wù)、企業(yè)委托承包等形式，有效推動農(nóng)業(yè)廢棄物第三方治理。
最后一點就是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)污染防治的司法保障和法律監(jiān)督路徑。社會各界對農(nóng)業(yè)面源污染保持熱切關(guān)注和多元化支持，污染的受害者、公共利益的代表應(yīng)該拿起法律武器維權(quán)，所以法院也應(yīng)該踐行綠色司法的理念和具體措施。
由于時間關(guān)系，我就講這些，不當(dāng)之處請大家批評指正，希望以后可以與不同行業(yè)的專業(yè)在此領(lǐng)域有更多的合作，謝謝大家。白色無紡布
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法治研究中心執(zhí)行主任
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院法律系 李玉梅